Gustavo Lagos: “Para el desarrollo de la minería, el mayor desafío de la Argentina es la opinión pública”

El respetado experto chileno en minería de cobre y litio, el ingeniero Gustavo Lagos, estuvo en La Nación. Hasta el año pasado, Lagos integró el panel de precios del cobre del Ministerio de Hacienda chileno. Es investigador en ese tema, con cientos de papers publicados en las revistas más reconocidas del sector. Es consultor internacional y ha sido miembro de comisiones presidenciales en Chile, siempre en temas de minería. Asesoró a la presidencia de Gabriel Boric en la política sobre la industria del litio anunciada en 2023.

En la Pontificia Universidad Católica de Chile, Lagos es profesor emérito del Departamento de Ingeniería, que creó y dirigió. También fue investigador y profesor en la Universidad de Chile. Es cofundador del Centro de Estudios del Cobre y la Minería de Chile. Es doctor en Electroquímica por la Universidad de Leeds, en Inglaterra e ingeniero en Minas por la Universidad de Chile. Hizo sus estudios posdoctorales en Ciencia de Materiales en el Imperial College de Londres.

Argentina vs Chile, ¿misma cordillera, distintos resultados con el cobre? ¿Por qué Chile lidera la minería del cobre global y la Argentina ni arrancó? De la macro racional al crecimiento genuino y el rol del cobre: ¿por qué en Chile es clave y acá, no? Estado vs privado, el caso Codelco: ¿por qué en el “Chile neoliberal” una empresa ciento por ciento estatal lidera su desarrollo? Matriz productiva y cobre, ¿oportunidad para el desarrollo o primarización? Cobre y empleo. Argentina vs. Chile, rutas: ¿un obstáculo para la inversión minera? Lagos hizo su análisis.

Aquí, la entrevista completa.

-Una primera cuestión para tener un panorama claro: ¿cuál es el peso de la industria del litio y de la industria del cobre, de la explotación y de la comercialización de esos dos minerales en la matriz económica, macroeconómica y productiva chilena? ¿Qué representa para Chile ese sector?

-En términos de las exportaciones, el cobre representa más del 50 por ciento, sobre todo con estos altos precios del cobre. Las exportaciones de cobre son del orden de 50 o 60 mil millones de dólares anuales. Y el año pasado, las exportaciones de litio estuvieron entre los 2 y 3 mil millones de dólares: es una industria mucho más pequeña.

-Comparado con otros centros de explotación y de comercialización de cobre y litio en el mundo, ¿qué lugar ocupa Chile en ese sector global?

-Chile es el primer productor de cobre del mundo, lejos, por sobre la República Democrática del Congo, que es segundo, con 3 millones de toneladas. Nosotros producimos 5,8 millones de toneladas. Y tercero está Perú, justo detrás de la República Democrática del Congo. Es muy difícil que nos alcancen en los próximos diez o veinte años. Chile va a seguir siendo líder en este campo a pesar de que en los últimos veinte años la producción chilena no ha crecido. La inversión ha sido muy importante, pero la producción no ha crecido por el sencillo motivo de que la concentración del cobre en el suelo en los yacimientos va disminuyendo. Entonces, es necesario ampliar la capacidad de tratamiento y ampliar las minas para mantener la misma capacidad de producción, y por eso se han invertido 150 mil millones de dólares en los últimos veinte años para mantener esta producción de cobre. Esa inversión contribuye enormemente al Producto Interno Bruto chileno, contribuye a modernizar la industria, da empleo y tiene una serie de beneficios económicos innegables.

-Me interesa profundizar esa cuestión: 150 mil millones de dólares de inversión en los últimos veinte años. ¿Esto viene de una inversión estatal o una inversión privada? Hay una gran discusión acerca del rol del Estado y de los privados en la explotación minera y puntualmente, en el caso del cobre. ¿Cómo se da esa relación en Chile? ¿Codelco, que es la empresa chilena dedicada a la explotación del cobre, es una empresa estatal o es una empresa privada?

-El Codelco es una empresa estatal. Del total de 150 mil millones de dólares, Codelco ha invertido 50 mil millones. El resto fue invertido por la empresa privada, por las mineras transnacionales y también por mineras chilenas. Pero Codelco es una empresa netamente estatal, ciento por ciento del Estado.

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“Cerca del 20 por ciento de la fuerza de trabajo chilena está asociada directa o indirectamente a la minería del cobre”

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-En la historia del sector minero en Chile, ¿en qué momento se nacionaliza un recurso tan estratégico como el cobre para su país? ¿La explotación del cobre estuvo en manos privadas y en algún momento se tomó la decisión de nacionalizar y de crear esta empresa? ¿En qué momento fue eso y por qué?

-Fue en 1971. Pero ya en 1965 había habido una chilenización. La mina de Chuquicamata se inauguró en 1914 y Teniente se inauguró en 1907: son minas centenarias. Salvador fue en 1928 y Andina empezó a producir junto con la nacionalización en 1971. ¿Ahora, por qué hubo nacionalización? Porque en Chile había la sensación, la percepción política muytransversal, muy horizontal entre todos los sectores políticos de que las empresas norteamericanas que explotaban el cobre no habían hecho lo óptimo para Chile. Existía la percepción de que no se pagaban suficientes impuestos y de que la inversión no era suficiente. Hay cierta base para sostener eso, pero lo importante es que políticamente ése era el pensamiento. A partir de 1950 en adelante, empieza a tejerse esta idea de nacionalizar el cobre. Se materializa primero con la chilenización, que significaba que Chile pasaba a tener el 51 por ciento de la propiedad de las grandes minas de cobre. Y en el 71, el cien por ciento.

-¿Cómo es ese proceso una vez que llega la dictadura de Pinochet y lo que en la Argentina se suele llamar el “Chile neoliberal”, de libre mercado, de competencia, de apertura económica? ¿Se sostuvo Codelco como empresa ciento por ciento estatal a lo largo de ese largo proceso y del ingreso de Chile a la democratización?

-Se sostuvo como empresa cien por ciento estatal en parte importante porque, por ley, el 10 por ciento de las ventas de Codelco eran asignadas a las Fuerzas Armadas. Las Fuerzas Armadas fueron las que defendieron la no privatización de Codelco. De hecho, en el plebiscito de 1980, Codelco estuvo a punto de privatizarse, pero el Ejército, las Fuerzas Armadas lograron doblarle la mano a los economistas de Chicago para que no fuera así. Codelco se mantuvo como empresa estatal.

-¿Aún en todas las alternancias de gobiernos, de centroizquierda o de centroderecha, o con un gobierno más de izquierda como el de Boric, en todo el arco político nadie puso en cuestión la propiedad estatal de Codelco y su fuerte participación en el mercado?

-No, nadie la puso en cuestión. Obviamente, la derecha, un sector de la derecha porque yo no diría toda la derecha, quiere privatizar Codelco; siempre ha querido privatizarlo. Pero políticamente eso es inviable mientras Codelco siga generando utilidades para el fisco. Codelco ha generado más de 100 mil millones de dólares de utilidades para el fisco en su historia. No tengo la cifra exacta, unos 120 mil millones.

-¿Cuántos años de historia son? ¿Cuándo arranca Codelco?

-En 1971, se nacionalizan las cuatro minas de cobre norteamericanas. En 1976, esas cuatro minas que eran administradas independientemente, se unifican en una sola organización, que es Codelco.

-Usted también señala que había un problema con la productividad de las minas y una falta de crecimiento en ese sector. ¿Hay algún debate en Chile que atribuya ese estancamiento, si se lo puede llamar así, a la propiedad estatal de la empresa Codelco?

-No, y la prueba está en que la inversión ha sido gigantesca, y va a seguir siendo la primera inversión en Chile. La mayor inversión futura en Chile ese la inversión minera a pesar de que la producción no va a crecer sustancialmente, y eso porque es necesario para mantener la producción, e incluso con algunas minas nuevas, es necesario invertir mucha plata. Esa inversión produce mucho empleo, produce mucha actividad. Cerca del 20 por ciento de la fuerza de trabajo chilena está asociada directa o indirectamente a la minería del cobre. Posiblemente el 30 por ciento de las personas en Chile están asociadas de alguna manera a la minería en general. Es muy difícil cambiar eso.

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“La minería en Chile es una base esencial para el desarrollo si se pueden expandir los servicios tecnológicos creados en Chile para exportar tecnología. Pero por otra parte, es necesario que Chile tenga una base industrial más amplia”

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-Una discusión que se da en la Argentina, debates polarizados ideológicamente, es que una Argentina que avance en la explotación de sus recursos mineros va a convertirse en una economía primarizada. Aquí hay dos discusiones. Por un lado, el riesgo de ir hacia una economía primarizada, sin valor agregado. Y por otro lado, que una economía centrada en la minería no da mucho empleo. Pero usted dice que en Chile, la minería de cobre da empleo al 20 por ciento de las personas y la minería en general, al 30 por ciento. ¿Qué tipo de empleo es y cuánto hay de primarización de la matriz productiva chilena?

-La primarización es muy alta porque nosotros exportamos básicamente productos naturales al igual que la Argentina, aunque la Argentina tiene una base industrial mayor que la chilena. Nuestras exportaciones industriales son pequeñas comparativamente con las exportaciones mineras, de fruta, salmones y vino. Pero eso produce mucho valor agregado. Lo que pasa es que la gente confunde el valor agregado con la industrialización. La industrialización no necesariamente produce valor agregado. La industrialización produce valor agregado solamente cuando hay tecnología. Y en la industria, la tecnología no es algo que nosotros hayamos desarrollado. Sí se ha desarrollado en la minería, pero no en la industria. Por eso nuestras industrias no han podido competir con otras.

-Veo una paradoja. Quiero entender bien. Por un lado, usted señala que una economía tan centrada en la explotación del cobre es una economía primarizada, pero al mismo tiempo señala que en ese sector, el desarrollo tecnológico es muy alto. ¿Cómo se compatibiliza la primarización con desarrollo tecnológico?

-Porque una parte importante del desarrollo tecnológico proviene de fuera de Chile.

-¿Es decir, es importado ese desarrollo tecnológico?

-Sí, pero al mismo tiempo en Chile existe la capacidad de mantención, de manejo de esas máquinas y computadoras, porque hay que entender que una parte de la minería chilena es automatizada. Hay camiones autónomos en varias minas, sin chofer.

-¿Es decir que esa primarización genera al mismo tiempo una economía de servicios abocados a ese ecosistema minero?

-Sí, exacto. Genera un cluster minero muy poderoso, muy grande. Se ve en lo que genera la minería chilena en términos de compras al sistema y a la economía chilena en general, no a la extranjera: es del orden de los 15 mil millones de dólares por año.

-¿A qué se refiere esa cifra?

-Los costos de hacer minería son cerca de 25 o 30 mil millones de dólares. Y la mitad de eso se gasta en Chile. Dos cosas. La minería tiene mucha, mucha tecnología, pero no basta con. Los países, y esta es una hipótesis mía pero que mucha gente sostiene, tienen que tener industria de algún tipo, industria que está separada de la minería, que no sea solamente servicio a la minería, pero también puede ser servicio de la minería. Porque si no se desarrolla otro tipo de industria, no hay una diversificación en la educación, en la innovación tecnológica. Es decir, estamos muy limitados. El salmón también tiene mucho avance tecnológico, pero su base es mucho más pequeña que la del cobre porque es una industria mucho más pequeña. Hay dos conceptos aquí. Uno es que la minería en Chile es una base esencial para el desarrollo si se puede expandir la parte tecnológica, los servicios tecnológicos creados en Chile para exportar tecnología. Pero por otra parte, es necesario que Chile tenga una base industrial más amplia. Nadie sabe cómo hacerlo, no solamente en Chile, sino en ninguna parte. Bueno, salvo en Asia, donde lo han logrado. También lo han logrado casi todos los países europeos, que tienen industria y tienen minería, y los Estados Unidos. Pero los países mineros propiamente dicho no han logrado esta mezcla importante entre minería e industrialización.

-¿Hay alguna preocupación en quienes miran el futuro de Chile y de su matriz productiva y su economía en relación al agotamiento de ese recurso del cobre, que es tan central, y esta deuda pendiente de la industrialización?

-Sí. Lo que usted plantea es muy importante. Una de las definiciones de sustentabilidad de Robert Solow, Premio Nobel de Economía, es que para que la minería sea sustentable en el largo plazo tiene que generar capital social y físico suficiente como para sostener al país. Una vez que se acaben estos recursos… Los recursos no se van a acabar, pero el precio, el costo de extraerlos, va a ser muy alto porque va a ser escaso.

-¿Es lo que usted está planteando de que en Chile está bajando la productividad por el agotamiento o porque empieza a haber menos cobre en cada yacimiento?

-Le voy a poner un ejemplo.Teniente es la mina subterránea más grande del mundo. Es cada vez más caro explotarla en la medida en que uno avanza dentro de la montaña. Lo mismo pasa en Chuquicamata.

-Es más caro porque es más difícil llegar hasta el cobre.

-Sí, es más difícil porque hay que extraerlo, hay que subirlo, hay que tratarlo y hay menos cobre en la roca que lo que había antes. Y por lo tanto, la única forma de contrarrestar ese mayor costo es teniendo más tecnología. Y no hay más tecnología en el mundo. Los dos quiebres tecnológicos que hubo fueron sólo dos y ambos en el siglo pasado. No se han vuelto a repetir, y por eso es que tenemos un precio tan alto para el cobre, porque no tenemos un nuevo quiebre tecnológico.

-¿Cuáles fueron esos quiebres tecnológicos?

-El primero fue la introducción de la flotación a principios del siglo XX. La flotación fue descubierta en siglo XIX y se introdujo en algunas minas norteamericanas y en Teniente en 1910.

-¿Qué es la flotación?

-La flotación es el principal método de procesamiento del cobre. Toma la roca y la muele. Al molerla, se liberan las partículas de mineral rico en cobre. Echa todo eso a un reactor en el cual se inyecta aire con reactivo. Y las partículas de mineral con cobre se adhieren a las burbujas y flotan.

-¿Y el otro quiebre?

-El otro quiebre es el descubrimiento de la extracción por solvente y electro tensión en los ´60s.

-Quiero pensar en Chile como un espejo de la Argentina. En su curva productiva del cobre, Chile está en un momento muy diferente. En la Argentina, el cobre está muy sub explotado. En 2018, se cerró la última mina de cobre y desde entonces no se explota cobre en la Argentina. Evidentemente, aquí es más fácil llegar al cobre. En Chile, según usted explicaba, hubo una continuidad en la idea del peso del Estado, con Codelco, incentivando ese sector como si fuera una YPF chilena, pero en el caso de Codelco con propiedad ciento por ciento estatal mientras que en YPF tiene el 51 por ciento desde que volvió a estatizar. Viendo el panorama de la Argentina, que tiene desafíos de alternancia de signos ideológicos muy distintos, uno muy reacio a las inversiones extranjeras o a una matriz conceptual de libre mercado, de retenciones al sector minero y el otro en las antípodas, como el actual, que acaba de bajar a cero los derechos de exportación al sector minero, especialmente al cobre, ¿cuál es el mayor desafío de la Argentina? ¿La falta de racionalidad macroeconómica, los riesgos de la alternancia política de signos ideológicos muy distintos, el tema de la propiedad de los recursos que son provinciales y no nacionales? ¿Por dónde ve usted el mayor desafío argentino?

-El mayor desafío de la Argentina, y de todos los países que quieran desarrollar la minería, es la opinión pública. Y eso depende de qué provincia estamos hablando. Son distintas las provincias del norte, donde está el litio, que no tienen la misma riqueza agrícola que las provincias del sur. Obviamente, en las provincias del Sur hay más oposición a la minería por parte de la gente, y eso hace más difícil concretar los proyectos.En una democracia, por supuesto; en una dictadura, uno puede hacer lo que quiera.

-En la Argentina, hay un tema, la Ley de glaciares, que restringe la explotación minera en la cordillera de los Andes. ¿Cómo ha manejado Chile, que es una cordillera extensísima, gran porcentaje de ese país es la cordillera de los Andes, y sin embargo, el sector minero chileno se ha desarrollado con tanta pujanza? ¿Cómo manejó esa cuestión?

-Chile no tiene una Ley de Glaciares. La Argentina es el único país del mundo que tiene una Ley de Glaciares. No sé si usted sabía. Todos los otros países que tienen glaciares, y hay muchos, Canadá, por ejemplo, manejan sus glaciares con normativa, pero no con leyes.

-¿Y por qué importa esa diferencia? ¿Qué permite la normativa que la ley no permite?

-La ley es muy rígida. Las normativas se pueden cambiar, se pueden hacer estudios caso a caso. Puede haber un caso en que es necesario proteger un glaciar y no permitir minería en la cercanía, pero puede haber otro glaciar que no presente esa dificultad. Chile ha logrado no tener una Ley de glaciares, a pesar de que hay quienes quieren pasar una ley. En el pasado, cuando no había preocupación por estas cosas, por supuesto que se hicieron brutalidades en Chile respecto de los glaciares, pero ahora no: ahora hay una observancia respecto de la protección de los glaciares a partir de las normas existentes. Hay normas que se pueden ir mejorando de a poco, sin gran dificultad. En cambio, pasar una ley es difícil. Derogar una ley, cambiarla es un lío. Así que así manejamos nosotros los glaciares. Le puedo dar un dato de una encuesta que hizo el International Council for Mining in Metals, ICMM. Es una encuesta en veintiocho países, incluida la Argentina. Se pregunta qué cree la gente sobre la responsabilidad corporativa de la minería a la hora de cumplir un contrato social y ambiental. Y la Argentina está entre los que menos cree en el mundo.

-¿Y Chile?

-Chile está entre lo que más cree. Hay una diferencia importante.

-También tiene que ver con esa relación tan compleja en la Argentina, con un mal historial, entre el Estado y las empresas que trabajan en sociedad con el Estado. Ha generado tantos focos de corrupción. Ahora, un inversor como la minera Vicuña, que quiere entrar al Régimen de Incentivos a las Grandes Inversiones (RIGI), con 17 mil millones de dólares para explotar dos minas de cobre, o la multinacional Glencore, que quiere también llegar a la Argentina para explotar cobre con una inversión de 12 mil millones de dólares, saben de la tendencia de la opinión pública resistente a este tipo de explotación. ¿Es una buena política bajar retenciones, derechos de exportación a cero? ¿Cómo es en Chile? ¿Le impone derechos de exportación a las mineras que exportan el mineral?

-No. Lo que importa no son los derechos de exportación sino la carga tributaria total que tienen que pagar las empresas. Y nuestra carga tributaria total se modificó por última vez en el año 2023. Yo participé muy de cerca en ese proceso.

-¿Cuánto pagan las empresas en el sector del cobre? ¿Cuál es la carga tributaria total?

-El 44 por ciento de las utilidades antes de impuestos. Una parte son regalías. Pueden ser un diez o doce por ciento. Pero no son regalías sobre las ventas sino sobre las utilidades.

-El año pasado, el Senado argentino aprobó regalías a la minería por 3 por ciento sobre el precio a boca de mina para los proyectos que están en marcha y las provincias lo pueden llevar al 5 por ciento para los nuevos proyectos de explotación .

-Lo que importa, en definitiva, es la tributación total en la carga tributaria total. Entonces hay que tomar el impuesto a la renta y todos los impuestos que tienen, más la regalía. Porque el inversionista tiene que pagar y le da lo mismo si es una regalía o un impuesto. El impuesto sobre la renta es poco eficiente. Es mucho mejor tener impuesto sobre las ganancias, que pueden llamarse también regalías. Nosotros tenemos un sistema así y Perú nos copió y tiene un sistema parecido. Ahora está extendiéndose a otros países. Cinco por ciento como impuesto sobre las ventas es un impuesto alto, pero eso también depende de cuál es el impuesto a la renta, cuál es el impuesto al retiro de utilidades del extranjero. Nosotros tenemos una estructura de impuesto distinta a la Argentina. Y la otra cosa que quería mencionarle es que la Argentina no ha desarrollado su industria minera en parte por lo que le estoy diciendo, porque la agricultura fue y sigue siendo muy importante en algunas provincias y se oponen a la minería. Pero también porque hasta el año 94, ustedes no tenían una Constitución que permitiera la minería de buena forma. La Constitución del ´94 es la que permite que las provincias administren los recursos en forma bastante autónoma y limita el campo de injerencia federal. Eso fue clave para el desarrollo de la industria del litio. En Chile, la Constitución del ´80, es clave para dejar desarrollar la inversión que hubo en Chile después de los 90. ¿Por qué no antes de los 90? Porque antes de los ´90, había una dictadura que no era legítima ante los ojos internacionales, y entonces había falta de certezas de la inversión. Por eso se invirtió después de que hubo gobiernos democráticos.

-Es decir que la continuidad democrática, por supuesto, que es la base, pero también una continuidad política para asegurar una continuidad de decisiones estratégicas económicas es central para un inversor.

-Sí, es muy importante. No se pueden estar cambiando a cada rato las leyes, la tributación, porque las inversiones mineras son muy grandes y una vez que uno hace la inversión, está totalmente casado con el país. Queda la inversión metida ahí, en el terreno, no la puede sacar.

-Hay una discusión que se está dando mucho en la Argentina en relación a la infraestructura: rutas, puentes, tendido eléctrico. Cuando se cruza a Chile, es notoria la diferencia de calidad en esas rutas. ¿Cuánto pesa el tema de la infraestructura en la atracción de inversores y en el desarrollo del sector minero?

-Pesa mucho. No hay que olvidar que la Argentina iba muy por delante de Chile hasta el año ´95, cuando empezó la ley de Concesiones en Chile que permitió desarrollar infraestructura con el sector privado.

-¿En qué aspecto la Argentina iba muy por delante de Chile?

-La calidad de las carreteras en la Argentina era maravillosa comparada con Chile. Antes de 1990, en Chile, era un desastre. La Argentina tenía muy buena carretera, pero hoy ya no es así. Efectivamente, la infraestructura en Chile es muy buena, a pesar de que nos hemos quedado atrás en los últimos diez años.

-¿Ese modelo de asociación público privada que hay en Chile para las rutas también es un modelo que Chile aplica en el sector de la minería del cobre? Con una empresa como Codelco, muy líder en el sector, y con empresas privadas y concesiones privadas también.

-En el cobre, lo aplica en forma limitada.Hay un campo para la minería privada y otro campo para la minería estatal. Podemos analizar el sector del cobre porque ya lleva muchos años. El caso de Codelco es notable porque es la única empresa estatal de cobre en el mundo que no se reprivatizó. Desde la nacionalización que ocurrió a fines de los ´60 en el mundo, y que llegó a Zaire o el Congo, a Perú, esos tres países tuvieron que privatizarla nuevamente porque había tanta corrupción y manejaron tan mal las minas que tuvieron que reprivatizar. Chile no tuvo que hacer eso porque Codelco nunca perdió plata, salvo un año. Es una diferencia gigantesca. Los chilenos creen en la nacionalización.

-¿Codelco es una empresa estatal que funciona con la efectividad que se suele atribuir a las empresas privadas?

-Hay muchas críticas a Codelco. Codelco va a seguir siendo estatal siempre que genere utilidades para los chilenos. Los chilenos son bastante aterrizados y funcionales. No son ideológicos como la gente cree. Les gusta ver el resultado. Y el resultado es que Codelco da resultados, buenos resultados. Entonces, obviamente que la gente la defiende.